Het gevaar van overstromingen voor de stabiliteit van de financiële sector

1. Inleiding

Als gevolg van klimaatverandering krijgen we steeds meer te maken met extreme weersomstandigheden, waardoor onder andere overstromingen ontstaan. Dit hebben we afgelopen zomer helaas moeten ondervinden in Zuid-Nederland. De mogelijkheid bestaat dat het financiële stelsel onder druk komt te staan door de gevolgen van overstromingen, zo blijkt uit een onderzoek van De Nederlandsche Bank (hierna: DNB). [1]

Het financiële stelsel is na de kredietcrisis herzien om te zorgen dat de interne problematiek van het financiële stelsel weer zou worden rechtgetrokken en om te voorkomen dat er nog een keer een crisis zou plaatsvinden. Deze interne problematiek houdt in dat financiële instellingen zelf een bijdrage leveren aan de oorzaken van de crisis. Bij overstromingen kan banken geen verwijt worden gemaakt voor de oorzaak daarvan.[2] Derhalve zijn overstromingen (een van de voorbeelden van) externe factoren die van invloed zijn op de stabiliteit van het financiële stelsel. Daarbij kan de vraag gesteld worden of de kapitaalvereisten voor banken wel voldoende weerstand kunnen bieden tegen externe factoren, wanneer ze juist gewijzigd naar aanleiding van interne problematiek.

In deze update bespreek ik eerst hoe de financiële stabiliteit in de bankenunie wordt gewaarborgd sinds de kredietcrisis. Daarna ga ik in op de resultaten van het onderzoek van DNB en vervolgens bespreek ik op welke manier banken zich kunnen voorbereiden op de gevolgen van klimaatverandering. Het bespreken van andere financiële instellingen die van belang zijn voor de financiële stabiliteit gaat de reikwijdte van deze update te buiten.

2. Kredietcrisis

In 2007 bleek dat de recente financiële groei alleen maar een bubbel was die op knappen stond, doordat risico’s waren genomen door financiële instellingen die niet goed waren ingeschat. Doordat de bubbel uiteindelijk knapte, leden veel financiële instellingen daaropvolgend verliezen en ondervonden zij liquiditeitsproblemen. Om de financiële stabiliteit te waarborgen en de banken niet om te laten vallen hebben overheden honderden miljarden euro’s geïnvesteerd.[3] Er werden vanaf dat moment akkoorden gesloten waarin drastische maatregelen werden genomen om een nieuwe financiële crisis te voorkomen. Ook werd beoogd te voorkomen dat de belastingbetalers nogmaals de dupe van een crisis zouden worden.[4]

Er is vervolgens een bankenunie opgericht waarin drie pijlers te onderscheiden zijn: direct toezicht, harmonisatie van een prudentieel wetboek voor banken en een gemeenschappelijk afwikkelsysteem voor banken.[5] In deze update beperk ik mij tot de tweede pijler, het prudentieel wetboek (Singe Rule Book), dat op grond van het Bazel III-akkoord is uitgewerkt in de Capital Requirements Directive IV (hierna: CRD)[6] en de Capital Requirements Regulation (hierna: CRR)[7]. [8]

Ingevolge de CRD en CRR zijn strengere regels geïmplementeerd voor de kwaliteit en de kwantiteit van het vermogen van een bank, die weer in drie pijlers onder te verdelen zijn.[9] De eerste pijler bestaat uit de verplichting om eigen vermogen aan te houden dat afhankelijk is van de risico’s die verbonden zijn aan de activa op de balans.[10] Deze verplichting was al opgenomen in het Bazel II-akkoord maar werd na de crisis aangescherpt zodat het vermogen van de bank meer risico kon absorberen.[11] De tweede pijler bevat een verplichting om de kapitaalpositie zelf te analyseren op grond waarvan eventuele aanvullende eisen kunnen worden opgelegd. De derde pijler bevat een rapportageverplichting over de risico’s en kapitaalpositie.[12] De CRR is een Europese verordening en heeft daardoor directe werking in alle lidstaten. Dit zorgt ervoor dat er geen verschillen zijn tussen de lidstaten en er een Single Rule Book is voor alle banken.[13]

3. Het DNB-rapport

In het onderzoek dat door DNB is uitgevoerd, is gebruikt gemaakt van een zogenaamde omgekeerde stresstest waarbij de focus gelegd wordt op onroerend goed en op de bankensector als geheel.[14] Er is bij zes verschillende situaties gekeken in welke mate schade zich voordoet, waarbij drie niveaus van wateroverlast tussen één en vijf meter werden vergeleken, en in hoeverre banken daardoor geraakt zouden worden.[15] Hieruit blijkt dat de kapitaalpositie van banken in het geval van overstromingen in buitendijkse gebieden niet erg geraakt wordt. Deze daalt namelijk ‘maar’ met één procentpunt, wat voor een stresstest volgens DNB een milde uitkomst is.[16] Dit komt vooral doordat de schade beperkt blijft omdat in deze gebieden relatief weinig huizen en bedrijfsgebouwen staan. Als het gaat om overstromingen in dichtbevolkte gebieden in Nederland, is er veel meer schade. De kapitaalpositie van de bank daalt in extreme gevallen dan ook aanzienlijk meer, namelijk met zeven procentpunt.[17] Dit staat gelijk aan de helft van het bufferkapitaal van de bank en is dus een vrij hevige uitkomst.[18] Deze hevigheid heeft voornamelijk te maken met de mate waarin de getroffen huizen verzekerd zijn en tot op welke hoogte de overheid bijspringt.[19] Daarnaast is een kwart van de zeven procentpunt gebaseerd op een recessie die na de overstroming plaats kan vinden en ziet driekwart dus op de schade aan het onroerend goed.[20]

4. Hoe kunnen externe factoren in de kapitaalbuffers worden betrokken?

Bij klimaatverandering is dus niet direct sprake van interne problematiek in het financiële stelsel zoals bij de kredietcrisis, maar het kan wel net zulke grote gevolgen teweegbrengen volgens DNB. Desalniettemin kunnen de kapitaalvereisten van de bank ook voor deze gevolgen behoeden. Banken moeten ingevolge de tweede pijler van het CRR/CRD-systeem bij zichzelf nagaan in hoeverre buffers bestand zijn tegen externe factoren zoals virussen en overstromingen. Dit is ook de aanbeveling van de toezichthouder zelf naar aanleiding van het onderzoek.[21] Indien daar beweegredenen voor zijn, dient een bank hogere buffers aan te houden of andere maatregelen te nemen om beter bestand te zijn tegen klimaatveranderingen en de gevolgen daarvan.[22]Van groot belang is dus dat banken in hun eigen risicomanagement voortaan ook externe factoren meenemen en passend handelen om ook tegen die factoren bestand te zijn, zodat de financiële stabiliteit gewaarborgd blijft.

1. DNB, Flood risk and financial stability: Evidence from a stress test for the Netherlands, 2021.
2. Ik ben me ervan bewust dat ook financiële instellingen aan klimaatverandering kunnen bijdragen. Voor deze update beschouw ik dat echter niet als een directe oorzaak voor een financiële crisis en zie ik dat dus niet als interne problematiek.
3. G.W. Kastelein, De Bankenunie en vertrouwen in een goede afwikkeling (Preadvies voor de Vereniging voor Financieel Recht 2014) (Serie Van der Heijden Instituut nr. 126), Deventer: Kluwer 2014/2.7.
4. G.W. Kastelein, De Bankenunie en vertrouwen in een goede afwikkeling (Preadvies voor de Vereniging voor Financieel Recht 2014) (Serie Van der Heijden Instituut nr. 126), Deventer: Kluwer 2014/2.7.
5. B. Bierens, ‘De Bankenunie: een nieuw huis voor het Europees bankentoezicht’, Ondernemingsrecht 2014/59.
6. Richtlijn 2013/36/ EU.
7. Verordening EU nr. 575/2013.
8. B.P.M. Joosen, ‘Inwerkingtreding van CRR en CRD IV: de voltooiing van de Bazel implementatie’ TvFR 2014/3; Inmiddels wordt ook ‘finaal Bazel 3’, of Bazel 4, geïmplementeerd door de Europese Commissie waarbij banken verplicht kapitaal moeten aanhouden tegenover de leningen die ze verstrekken. ‘Het Nederlandse bankwezen voorbereid op finaal Bazel 3’, dnb.nl. https://www.dnb.nl/actueel/algemeen-nieuws/dnbulletin-2021/het-nederlandse-bankwezen-voorbereid-op-finaal-bazel-3/ ; L.J. Silverentand & F.W.J. van der Eerden (red.), Hoofdlijnen Wft (Recht en Praktijk nr. FR6), Deventer: Wolters Kluwer 2018/ 2.17.2.
9. De CRD is geïmplementeerd in de Wet op het Financieel Toezicht en uitgewerkt in lagere regelgeving zoals het Besluit prudentieel regels Wft. De CRR is een verordening en heeft direct werking.
10. Ik verwijs voor een volledige bespreking van de vernieuwde kapitaalvereisten o.g.v. CRR en CRD naar E.P.M. Joosen, ‘Nieuwe kapitaaleisen voor banken als gevolg van Bazel III/ CRD IV’ TvFR 2012/6.
11. B. Bierens, ‘De Bankenunie: een nieuw huis voor het Europees bankentoezicht’, Ondernemingsrecht 2014/59.
12. B. Bierens, ‘De Bankenunie: een nieuw huis voor het Europees bankentoezicht’, Ondernemingsrecht 2014/59.
13. L.J. Silverentand & F.W.J. van der Eerden (red.), Hoofdlijnen Wft (Recht en Praktijk nr. FR6), Deventer: Wolters Kluwer 2018/2.1.3.
14. DNB, Flood risk and financial stability: Evidence from a stress test for the Netherlands, 2021, p. 3-4.
15. DNB, Flood risk and financial stability: Evidence from a stress test for the Netherlands, 2021, p. 10, 14 en 20.
16. ‘Overstromingen kunnen ook de financiële sector raken’, dnb.nl. https://www.dnb.nl/actueel/algemeen-nieuws/dnbulletin-2021/overstromingen-kunnen-ook-de-financiele-sector-raken/; DNB, Flood risk and financial stability: Evidence from a stress test for the Netherlands, 2021, p. 20.
17. DNB, Flood risk and financial stability: Evidence from a stress test for the Netherlands, 2021, p. 21; ‘Overstromingen kunnen ook de financiële sector raken’, dnb.nl. https://www.dnb.nl/actueel/algemeen-nieuws/dnbulletin-2021/overstromingen-kunnen-ook-de-financiele-sector-raken/.
18. ‘DNB: overstromingen kunnen tot bijna helft bankenbuffers wegvagen’, fd.nl.
19. DNB, Flood risk and financial stability: Evidence from a stress test for the Netherlands, 2021, p. 13.
20. ‘DNB: overstromingen kunnen tot bijna helft bankenbuffers wegvagen’, fd.nl.
21. ‘Overstromingen kunnen ook de financiële sector raken’, dnb.nl. https://www.dnb.nl/actueel/algemeen-nieuws/dnbulletin-2021/overstromingen-kunnen-ook-de-financiele-sector-raken/.
22. Volgens berekeningen van de Europese Commissie is er niet langer een kapitaaltekort en ligt het kapitaalniveau zelfs boven de afgesproken grens in finaal Bazel 3. Zie ‘Het Nederlandse bankwezen voorbereid op finaal Bazel 3’, dnb.nl. https://www.dnb.nl/actueel/algemeen-nieuws/dnbulletin-2021/het-nederlandse-bankwezen-voorbereid-op-finaal-bazel-3/.

---